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汽车新政拒绝民营资本


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关键字:汽车新政拒绝民营资本 2006-10-9

 

(2004年8月 作者:李永钧)

万众瞩目、备受关注的新《汽车产业发展政策》终于在6月1日由国家发改委正式对外公布实施了。这部新政的诞生势必将对中国汽车业产生深远影响。业内普遍认为,汽车新政的出台将有利于推进汽车产业组织结构和产品结构调整,提升国内汽车生产企业的产品品牌和自主开发能力;有利于建立和完善国产汽车销售和服务体系,促进中国汽车生产企业适应国内外市场竞争的需要;有利于加快推进汽车产品法制化管理进程,保障汽车消费者的合法权益;引导中国汽车产业走上长期、持续、健康发展道路,为中国从汽车制造大国走向汽车产业大国打下基础。然而,在以“治理投资过热,重复建设"为旗帜的掩护下,人们看到的更多的是新政对于民营资本尤其是中小型民营资本的排斥。

汽车新政“箭在弦上,不得不发”

已经酝酿了3年多时间、引来众说纷纭的新《汽车产业发展政策》此次加速出台,实属事出有因,有其内外因素。它的内在诱因是汽车投资过热,需要用政策来灭火。绝大部分省市都提出要把汽车作为支柱产业,而且这股热潮迟迟平不下来。

从去年下半年以来,学界、业界关于汽车投资过热的讨论不绝于耳。今年年初发改委向国务院提交了一份报告,认为房地产、汽车、钢铁、电解铝、水泥这五大行业均存在过度投资问题。而且银监会对银行贷款情况专项检查的通知中也明确了是这五大行业。虽然国务院到目前为止还没有认定汽车行业是否存在过度投资。但汽车因为投资过热上了国家一些主管部门的“黑名单"已成不争事实。“治理投资过热,重复建设"依然是此次2004版汽车产业政策出台的背景。

而新政出台的外在原因是要履行加入世贸组织承诺。我国汽车工业合资20年来,目前中国汽车工业发展状况和所处的国际环境与1994年大不相同。当时全国一片合资热潮,而目前政策的当务之急是解决散乱差、对汽车工业进行结构性调整,通过完善准入规则和相应的税收措施,鼓励汽车制造业发展,促进产品本地化制造。

此外,进入新世纪,国内外环境发生了深刻变化,中国汽车工业既有良好的发展机遇,又面临着严峻挑战,同时一些深层次的矛盾和问题也逐渐暴露出来。要促进汽车工业的健康发展,需要有一个具有创新性、前瞻性、科学性,并具有指导意义的产业政策。

于是在内忧外患之下,促使新政出台提速。用一位业内人士的话来说:“汽车新政的推出已是箭在弦上,不得不发了。”因此,新汽车产业政策此时出台势在必行。

众口难调调众口

从1994年7月4日国务院发布第一个《汽车工业产业政策》开始,到2004版汽车产业政策,中国汽车走过了不平凡的10年。作为中国目前唯一的产业政策,新汽车产业政策的出台可谓步履艰难。关于要修改1994年原国家经贸委颁布的《汽车产业发展政策》是从2000年就开始酝酿的,2001年进入具体操作,2002年4月国家发展计划委员会(2003年3月10日原国家发展计划委员会正式更名为国家发展和改革委员会)向外界推出征求意见稿。之后发改委并没有像大家预想的那样很快推出汽车新政。从去年的5月北京顺义会议到9月天津会议,再到去年年底所谓送国务院办公会议审议的最终稿,汽车产业政策最终还是从2003版变成了2004版。这份文件更多的时间是放在发改委工业司的文件柜里,每次拿出来都要讨论,再讨论,始终无法出台。那么,新汽车产业政策出台难,究竟难在哪里?

一是发改委一直困惑到底要出台一个什么样的政策,新政的重点应在哪里,以及如何在WTO框架下发展中国汽车工业?

二是各个政府部门的利益很难协调,从汽车生产到报废,能管汽车工业的中央部门就有10多个,它们的意见要达成一致都很困难,更何况中央和地方政府在这方面的思路不同。从经济角度和从社会或者环保角度来看汽车工业的发展,当然得出的是很不相同的结论。因为很多东西不是光发改委一个部门能够做得了主的。

三是国内汽车厂商反响最强烈的多头管理问题难以解决。以认证为例,汽车产品《公告》认证和国家环保总局的环保认证基本是重复的,再加上汽车产品强制性认证,企业就有三重认证。

四是在WTO原则下,政府应以什么方式来支持中国汽车工业的发展是个难题。新产业政策制定的难点在于如何明确制定关于自主开发能力的方式、目标和重点,至少这方面要具体化,有所为有所不为。

五是1994年政策多受人诟病也是新政迟迟不出的一大原因。如果新政突破的地方很少,那么出台还有什么意义呢?

新政拒绝中小民营资本

浏览新颁布实施的《汽车产业发展政策》共有十三章七十八条,主要包括政策目标、发展规划、技术政策、结构调整、准入管理、商标品牌、产品开发、零部件及相关产业、营销网络、投资管理、进口管理、汽车消费等方面的内容。与1994年《汽车工业产业政策》相比,新《汽车产业发展政策》具有七个方面的特点:一是取消了与世贸组织规则和我国加入世贸组织所做承诺不一致的内容,如取消了外汇平衡、国产化比例和出口实绩等要求。二是大幅度减少行政审批,该放的放开,该管的管住,依靠法规和技术标准,引导产业健康发展。三是提出了品牌战略,鼓励开发具有自主知识产权的产品,为汽车工业自主发展明确政策导向。四是引导现有汽车生产企业兼并、重组,促进国内汽车企业集团做大做强。五是要求汽车生产企业重视建立品牌销售和服务体系,消除消费者的后顾之忧。六是引导和鼓励发展节能环保型汽车和新型燃料汽车。七是对创造更好的消费环境提出了指导性意见。

解读新的《汽车产业发展政策》,至少有以下20个“新”处:

1.新政策规定,国内外汽车生产厂家在国内销售,必须建立汽车品牌的销售体系,由生产厂家自行投资或授权汽车经销商投资建立。境外投资者只有得到汽车厂家正式授权并办齐手续,才能在国内从事国产汽车或进口品牌的销售和售后服务。这意味着国内目前众多进口品牌经销商如果没有获得厂家授权将是非法经营。

2.新政策规定推动汽车产业结构调整和重组,扩大企业规模效益,提高市场集中度,引导汽车工业避免散、乱、低水平重复建设。鼓励通过市场竞争形成几家具有国际竞争能力的大型汽车企业集团,首次鼓励企业跨入世界500强。

3.新政策的目标包括,培育一批有比较优势的零部件企业实现规模生产并进入国际汽车零部件采购体系,积极参与国际竞争。激励汽车生产企业提高研发能力和技术创新能力,积极开发具有自主知识产权的产品,实施品牌经营战略。2010年汽车生产企业要形成若干驰名的汽车、摩托车和零部件产品品牌。

4.新政策鼓励形成新的大型汽车集团,1994版汽车产业发展政策给予传统的三大汽车集团“垄断"资源的局面将被打破,新政策对新的大型汽车集团的建立已经设立了国内市场占有率达到15%以上或汽车整车年销售收入达到全行业整车销售收入15%以上的明确底线。尽快形成以资产为纽带的经济实体。

5.新政策规定,整车企业中方必须控股仍然被视作保护国内汽车工业的最大保障。

规定汽车整车、专用汽车、农用运输车和摩托车中外合资企业的中方股份比例不得低于50%。股票上市的汽车整车、专用汽车、农用运输车和摩托车股份公司对外出售法人股份时,中方法人之一必须相对控股且大于外资法人股之和。

6.新政策鼓励跨国收购外资汽车企业。鼓励汽车、摩托车生产企业开展国际合作,发挥产品比较优势,参与国际产业分工;支持大型汽车企业集团与国外汽车集团联合兼并重组国内外汽车生产企业,扩大市场经营范围,适应汽车生产全球化趋势。

7.新政策严格限制行外企业借壳上市,只能在本行内实行兼并,严禁“买壳、卖壳”行为。政府要处理这些“壳”资源,只能将它们并入大的汽车集团,兼并重组;而收购这些企业的资本必须是汽车类资本。新的产业政策一旦实行,现在非汽车类资本进入汽车行业的路径将全部被切断。

8.新政策规定建立汽车整车和摩托车生产企业退出机制,对不能维持正常生产经营的汽车生产企业(含现有改装车生产企业)实行特别公示。该类企业不得向非汽车、摩托车生产企业及个人转让汽车、摩托车生产资格。

9.新政策规定国家引导和鼓励发展节能环保型小排量汽车。汽车产业要结合国家能源结构调整战略,积极开展电动汽车、车用动力电池等新型动力的研究和产业化,重点发展混合动力汽车技术,将较大改变目前国内汽车产业的格局。重申培育以私人消费为主体的汽车市场,改善汽车使用环境,维护汽车消费者权益。引导汽车消费者购买和使用低能耗、低污染、小排量、新能源、新动力的汽车,加强环境保护。

10.新政策规定:汽车产业及相关产业要注重发展和应用新技术,提高汽车燃油经济性。2010年前,乘用车平均油耗比2003年降低15%以上。要依据有关节能方面的技术法规,建立汽车产品油耗公示制度。

11.新政策规定,新建汽车生产企业的投资项目,项目投资总额不得低于20亿元人民币,其中自有资金不得低于8亿元人民币,同时要建立成品研究开发机构,且投资不得低于5亿元人民币。此外,新建乘用车、中型载货车生产企业投资项目应包括为整车配套的发动机生产。而新建车用发动机生产企业的投资项目投资总额不得低于15亿元人民币,其中自有资金不得低于5亿元人民币。

12.新政策规定从2005年起,所有进口口岸保税区不得再开展进口汽车保税仓储、展示(销)业务。但同时,为与世贸协议接轨,新政策规定“境外投资者在得到汽车生产企业授权并按照有关规定办理必要手续后,均可在境内从事国产汽车或进口汽车的品牌销售和售后服务活动”。

13.新政策鼓励多元资本进入包括停车场建设等改善城市交通状况的领域。新政策规定:各城市人民政府应根据本市经济发展状况,以保障交通通畅、方便停车和促进汽车消费为原则,积极搞好停车场所及设施规划和建设。制定停车场所用地政策和投资鼓励政策,鼓励个人、集体外资投资建设停车设施。

14.新政策规定:国家将鼓励二手车流通,培育和发展二手车市场。今后的方向将会是多渠道并存,在鼓励发展二手车市场之外,二手车专卖店将有望获批。

15.新政策规定:国家支持发展汽车信用消费。在确保信贷安全的前提下,允许消费者以所购汽车作为抵押获取汽车消费贷款。经核准,符合条件的企业可设立专业服务于汽车销售的非银行金融机构,外资可开展汽车消费信贷、租赁等业务。

16.新政策规定:2005年起,所有国产汽车和总成部件要标示本企业的注册商品商标,在国内市场销售的整车产品要在车身外部显著位置标明生产企业商品商标或本企业名称和商品产地。

17.新政策规定:国家统一制定和公布针对汽车的所有行政事业性收费和政府基金性的收费项目和标准,规范汽车注册登记环节和使用过程中的政府各项收费。各地在汽车购买、登记和使用环节上,不得新增行政事业性收费和政府基金性的收费项目和金额。这意味着新政策不鼓励上海汽车拍卖牌照制度。

18.新政策规定:凡进口零部件组装生产汽车的企业,构成整车特征,由商务部、海关总署、国家发改委审批。关于整车特征,由海关总署汇同有关部门制定,零部件征收10%进口关税,整车则按照25%征收。如果关键零部件没有达到40%的国产化率,则按照整车进口征收关税。

19.新政策指出:“改革政府对汽车生产企业投资项目的审批管理制度,实行备案和核准两种方式。”汽车审批制度终于被取消,一定意义上,标志着汽车管理模式从计划经济时代过渡到了市场经济时代,证明政府对汽车也在大幅度减少行政审批,做到了该放的放开,该管的管住,强调依靠法规、技术标准引导产业发展。

20.新政策明确提出了“汽车服务贸易”的概念。把汽车营销网络的建立和营销服务的规范化等都上升到了服务贸易的高度加以认识,汽车营销服务的主体也从单一的“汽车工业企业”扩展到了“汽车、摩托车、零部件生产企业和金融、服务贸易企业”。

新政实施面临考验

但是,由于中国汽车工业数十年来的历史和现状一直是多头管理,权限分散,因此,专家认为,仓促出台的2004版汽车产业政策也将无法切实解决中国汽车业高速发展中面临的诸多现实问题。因为,其以上很多条款将面临被诸多职能部门架空,或者说需要很多职能部门的细则才能具体实施。因此,新政实施将面临考验。

考验一,政府职能条块分割造成的各部委之间管辖权限和利益的冲突,将会成为新汽车产业政策具体执行中的最大障碍。一个汽车产业政策的出台在中国是要经包括财政部、税务总局、商务部、发改委、海关总署等不下十个部委的联合会签,各部委出于保护自身利益,于是就出现了这样的怪事:2001年,国家发计展委划员会把汽车消费政策下发到各部委征求意见,每个部委都是把自己有关的那条划掉,这样征求意见回来之后,只剩下第一条和最后一条。“第一条,为促进汽车消费,特制定本政策"。空一行,“本政策自发布之日起执行”。

在汽车业纵向管理权流转多变的同时,管理汽车业的各部委间条块分割的历史也久已形成。自汽车业诞生始,国家计委的机电轻纺司(后来其部门也细化)数十年来一直是管理汽车业立项的机构;在汽车产品价格完全放开前,其定价权也曾经长期是财政部物价局和国家计委之间共同协商;2003年中国新一轮的机构改革之后,进口汽车的销售及许可证管理,以及国产汽车的市场流通渠道和消费环节的管理是归商务部。

考验二,新政策中坚持的合资企业“中外股比限制”和“一拖二”的政策将形同虚设。实际上,外资企业在中国已经通过各种方式获得合资企业的股比突破。中-中-外方式就是其中之一。例如东风悦达起亚,虽然中外双方还是各占50%,但是中方是两家各25%,外方就是最大的了。

在现实中,一家外资公司在中国只能和两个合作伙伴合资的政策也被突破了。比如说通用,它通过以上海通用出面整合的形式,实际上已经有4家合作伙伴:上汽、金杯、五菱、东岳。丰田原来一直是川旅和天津两家成立合资企业,而通过一汽整合全面合资后,它又腾出一个指标去与广州合资了。这种策略可能还会普遍被福特、雷诺等不甘心的后来者仿效。

考验三,业外资本是限制还是放开,让新政策挠头。中国国务院刚刚通过了投融资体制改革的决定,对于新建项目只采用核准制和备案制,没有审批制。但是,中国汽车产业政策的核心就是项目审批。这是限制投资过热的唯一办法。但是如果把这个核心都改了,这个产业政策的地位就更虚弱了。如果不改这个核心,地方的业外资本早晚也会进入。因为,从中国的行政级别上看,发改委与地方省级政府是平级的。它出台的政策极有可能会被各级地方政府超越。 此外,新政策从原来设想的由国务院发布最终改为由国家发改委颁布,这就可以看出,刚刚出台的2004版汽车产业政策在权威性上已经大打折扣。

编辑/戴志军

汽车新政拒绝民营资本

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